樊崇义| 值班律师制度的本土叙事：回顾、定位与完善

【编者按】

2018年，《刑事诉讼法》修改再次提上立法议事日程并已经完成二读，预期将在年内就会三读通过。其中，确立值班律师制度是此次修改的基本内容之一。为推动我国值班律师制度的发展与完善，《法学杂志》特邀请国家法律援助研究院三名专家就此发表专门论文，就我国值班律师的应然定位及制度建设展开研讨与争鸣。本公众号予以转发，以期引起读者的讨论与争鸣。

作者：樊崇义  （中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长）

来源：载《法学杂志》2018年第9期。

值班律师制度的本土叙事：回顾、定位与完善

内容提要：值班律师制度在以审判为中心的诉讼制度改革的贯彻、认罪认罚从宽制度试点的全面铺开、法律援助值班律师工作的推动、刑事辩护律师全覆盖等积极因素的作用下，迎来前所未有的“发展元年”，但也面临诸多问题。值班律师的身份定位问题纷争不止，“辩护人化”与“法律援助制度”是当前的两大基本分流，应整合政策文件、现实做法以及理论诉求，寻求最佳的逻辑定位。值班律师的诉讼权利趋于强化，但仍应科学理清值班律师的诉讼权利及其功能边界，提高法律帮助的有效性。

关键词：值班律师；发展历程；身份定位；完善建言

　　一、问题的提出

　　在新形势下，我国值班律师迎来进一步发展的重要助推契机，正在有序试点中的认罪认罚从宽制度发挥了重要的作用。同时，恰逢法律援助制度、辩护律师制度、尤其是《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》等顶层设计不断趋好的积极形势，我国值班律师制度今后的发展道路值得深入探究。

　　（一）值班律师的制度发展进程

　　值班律师制度是舶来品，值班律师在我国经历了从无到有的相对漫长的孕育期。这场中国化的早期探索，为值班律师的发展奠定了基础。在新形势下，值班律师制度发展迎来前所未有的契机，简言之：1.以审判为中心的诉讼制度改革奠基立制。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（2016年7月）第20条与最高人民法院《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》（2017年2月）先后规定了值班律师制度。这场自上而下开启的繁简分流、庭审实质化、提高诉讼效率等刑事司法改革活动，进一步推动以审判为中心的诉讼制度改革予以落地。2.刑事速裁程序的有益探索。《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》（最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，2014年8月）第4条、《刑事案件速裁程序试点工作座谈会纪要（二）》（最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，2015年12月）等对速裁程序作出明确规定。从《关于刑事案件速裁程序试点情况的中期报告》（2015年10月）看，在试点工作开展期间，法律援助值班律师制度取得了非常显著的成效。但仍有不少问题。例如，杭州市在试点期间发现“值班律师”混同于“律师值班”、法律咨询和辩护的及时性不足、值班律师补贴偏低等棘手问题。刑事速裁程序对值班律师的发展起到了显著的作用，同时也为认罪认罚从宽制度与值班律师的试点奠定了良好的基础。3.认罪认罚从宽制度的集中推进。2016年7月，《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）要求完善法律援助制度，发挥好律师作用。2016年9月，全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》明确规定，要保障犯罪嫌疑人、刑事被告人的辩护权和其他的诉讼权利。2016年11月，《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）更具体地规定了律师参与问题。随后，2016年11月，最高人民检察院召开“检察机关刑事案件认罪认罚从宽试点工作部署会议”；2017年9月，最高人民检察院召开检察机关刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作推进会；2017年11月，最高人民法院召开“刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作推进会”，纷纷对律师参与和刑事辩护问题作出更进一步的规定。从《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告》（2017年12月）看，开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点期间，及时研究解决出现的值班律师制度等新情况新问题，切实保障犯罪嫌疑人和被告人的辩护权以及其他诉讼权利，落实值班律师制度，并在各方面都取得非常显著的成绩。同时，一些试点城市也全面推进这项工作，例如，杭州市余杭区、武汉市汉阳区、福州市等。通过认罪认罚从宽制度试点的推进，值班律师的组织机构建设、协同推进机制、律师配置、办公场所等方面趋于健全。但也存在不少问题，主要集中在身份定位、职能范围、经费支持、司法管理等方面。4.法律援助制度发展的纵深共筑。2014年，“在法院、看守所设置法律援助值班律师办公室”作为一项改革议程，正式被中央深化体制改革领导小组列为我国司法体制改革的重要内容。《关于完善法律援助制度的意见》首次规定，法律援助机构要建立值班律师制度，并在法院、看守所派驻法律援助值班律师。2017年8月，为贯彻和落实《关于完善法律援助制度的意见》，要求切实激活法律援助值班律师制度在以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革试点中的职能作用。2017年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称《法律援助值班律师意见》）顺势而出。2017年10月，《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《律师辩护全覆盖办法》）对外公布，并要求开展刑事案件在审判阶段律师辩护全覆盖的试点工作，充分发挥律师的辩护作用。这将2017年4月司法部提出的“推动实现刑事辩护全覆盖”这一改革主张付诸实施，是具有历史意义的创新之举。2018年1月，中国政法大学宣告正式成立我国首家“国家法律援助研究院”，这具有划时代的意义。而且，刑事案件在审判阶段律师辩护全覆盖已经取得突破性进展。广东省高级人民法院、广东省司法厅《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖工作的实施办法（试行）》（2018年5月）的出台，意味着广东省作为试点省份之一，已经全面启动审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，也是我国目前首个已经实现全省三级法院刑事案件律师辩护全覆盖的地区。

　　（二）值班律师制度的发展特征

　　正在试点中的值班律师制度是富有中国特色的改革，从中可以发现其基本特征为：1.在国际化与本土化之间谋求最佳结合点。值班律师原本是舶来品，对其予以中国化一直是我国近些年推动探索的基本立场。这符合我国的国情与需要。实质上，在推进值班律师的前进道路上，也侧重将其与法律援助制度置于统一轨道，凸显我国人权司法保障的终极归宿。例如，广州市法律援助处基于该市司法行政工作的实际情况，将认罪认罚从宽制度试点工作推向有序前进的轨道。截至2017年12月31日，全市值班律师参与认罪认罚案件8,095件。而且，形成了规范统一试点要求、组建值班律师团队、严格值班律师培训、固化律师值班方式、创新律师调配机制、探索法律帮助方式、发挥联席会议制度作用、加大经费保障等长效工作机制。2.试点探索稳步推进。值班律师的早期探索可谓“不温不火”，直到刑事速裁程序试点才得以转折，并助推认罪认罚从宽诉讼程序的试点。在此基础上，一直处在试点中的值班律师，在各方面都取得相当的进展。例如，2017年底，上海市高级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局联合制定印发《本市开展法律援助值班律师工作的实施办法》，为法律援助值班律师工作建章立制。截至目前，上海法律援助值班律师已经覆盖到全市各法院和看守所，去年本市值班律师共提供法律咨询49,939人次，为认罪认罚当事人提供法律帮助7,676件。3.自上而下的政策动力充沛。我国值班律师制度从其萌芽发展至今，自上而下的政策支持扮演了极其重要的角色。自上而下的改革路径极大地提振了值班律师制度的“司法改革地位”，强化了地方的重视程度，为其获得快速发展提供有效的资源。4.认罪认罚从宽制度试点成为最新平台。值班律师制度的发展正迎来一个新的高潮，而其动力与载体正是全面铺开的认罪认罚从宽制度试点工作。认罪认罚案件不同于不认罪认罚案件，适用认罪认罚从宽协商程序后，对法律帮助、有效辩护的需求尤为凸显，值班律师制度的生存土壤得以进一步的夯实。在一段时期内，认罪认罚从宽制度将成为推动值班律师制度走向新的发展的重要动力。这些主要共性，是我国值班律师制度的一个缩影。

　　（三）值班律师的制度反思

　　尽管我国值班律师制度正处于重要的发展机遇期，但在实践中面临不少困难，主要为：1.试点探索与制度建设有所脱节。值班律师发展至今，主要借助试点探索来发力。相比之下，制度建设明显脱节。这种“形盛而神衰”的局面，既揭示了值班律师制度的中国化道路仍很漫长的事实，也部分指出了值班律师制度发展有限的内在原因。2.制度推进的指导思想模糊。究竟如何推进值班律师这一舶来品的中国化，长期以来都缺乏明确的指导思想，反而交由实践探索来回答，甚至任由实践探索来实现“摸着石头过河”的改革效应。这是改革不够全面、深入的体现，也是值班律师制度实现飞跃发展的主要障碍。3.值班律师的本体范畴薄弱。尽管值班律师制度的现实意义和功能备受认同，试点探索也接踵而至，但值班律师制度的本体内容却显得非常薄弱。目前，对于值班律师的身份定位、职能配置、诉讼权利、运行机制等基本问题，理论上尚未形成共识，《刑事诉讼法》作为基本法也未予以明确规定，通过政策文件或试点探索予以“释明”的做法显然不是长久之计。这不仅导致了值班律师制度的本体内容无法“固化”，也使其呈现出“碎片化”的生存境遇。4.值班律师的精细化耕作不足。值班律师是在日益复杂的试点工程中得以发展的，试验性司法模式虽然有低成本、高效率、适度开放性等特征，但仍无法摆脱制度化不足、精细化有限、系统化滞后等弊端。值班律师制度到目前为止的精细化耕作呈滞后状态，既因试点探索的制度局限性，也因理论与立法的根基乏力。当前在推进法律援助值班律师工作中，仍面临包括值班室的配置不足、业务流程不规范、选任和培训及考核相对泛化、配套措施乏力等困难，只有进一步围绕实践中的难题进行改革完善，才能全面发挥出值班律师的所有潜能。5.值班律师与认罪认罚从宽制度试点的“协同机制”仍有待强化。在以审判为中心的诉讼制度改革中，基于实现庭审实质化的目标，才及时推出认罪认罚从宽制度。它作为重要的辅助措施，因在程序简化、量刑协商等方面的改革创新，成为影响刑事诉讼结构调整、刑事诉讼程序类型的优化与《刑事诉讼法》再修改的重要力量。在此基础上，由于认罪认罚从宽制度的特殊性，为了更好地保护自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，值班律师制度已经成为重要的制度保障措施，也成为认罪认罚从宽制度试点的综合性基础配套措施。因此，值班律师制度的进一步发展仍应依托认罪认罚从宽制度，但同时值班律师制度的跨越式发展也需要适当跳出认罪认罚从宽制度。

　　2018年5月，经十三届全国人大常委会第二次会议审议的《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》对外征求意见，并且对值班律师问题作了明确的规定。在此背景下，应在新形势下积极推动我国值班律师制度取得长足的发展。

　　二、值班律师的身份定位与职能配置

　　值班律师何去何从的问题，首先落在身份定位上，继而也涉及职能配置等一系列内容。为此，务必要明确发展中的值班律师的身份定位及其职能配置。

　　（一）身份定位不明问题由来已久

　　我国的值班律师探索和发展至今，其身份定位始终不够明确，也成为最大的制度困扰。早在刑事速裁程序试点期间，值班律师的身份定位不明问题已有所端倪，亦不乏主张将值班律师转换为辩护律师的意见。这种理论关切一直延续至今，但二者之间由于缺乏有效的身份转换机制，使值班律师与法律援助律师、辩护律师之间的身份差异等问题在实践中不断被放大。

　　在认罪认罚从宽制度的试点期间，该问题尤为突出。从《试点办法》中的有关规定看，在会见权、调查权、阅卷权等方面，值班律师与辩护律师的区别非常明显。而且，按照现有规定，值班律师不是辩护律师，不能出庭辩护，导致自身能够发挥的辩护作用受到明显的限制。同时，尽管值班律师的覆盖面迅速扩大，对保障犯罪嫌疑人、被告人平等、及时获得律师帮助具有积极的推动作用，但难以充分保障律师辩护的全程性与有效性。就此，值班律师身份不明等疑难问题在认罪认罚从宽制度试点中暴露得更明显。构建值班律师制度的前提和基础是明确值班律师的性质和定位，这是必须优先解决的理论问题。

　　（二）主要观点述评

　　关于值班律师的身份定位，各界的争议不断。择要而言：1.特殊的辩护律师。值班律师实质是弥补委托辩护律师、法律援助律师在帮助被告人行使权利方面的空白地带，是第三种辩护类型，具有补充辩护制度的作用；值班律师既不是委托律师，也不是法律援助律师，范围远大于法律援助。将值班律师作为法律援助的有机部分，值班律师制度将大打折扣，也难有长足进步。2.实质辩护人。《试点办法》并未否定值班律师可以是辩护人。根据《刑事诉讼法》的规定，除法律特别规定外，律师参与刑事诉讼就是为了保护被追诉者的权利不受侵害，行使辩护职能是律师的唯一使命。值班律师仅作为法律帮助者，则无法像辩护人一样，更好地通过充分履行辩护职能的方式，来实现对被追诉者诉讼权益的保障。因此，完善值班律师的关键在于明确值班律师的辩护人性质。3.分阶段的“准辩护人”身份。在侦查阶段，值班律师的身份应当是“法律帮助者”，以提供法律咨询为主，适当淡化辩护人的角色需要；在审查起诉以及审判阶段，值班律师应当是“准辩护人”，在诉讼权利上与辩护人并无差异，对量刑协商等问题作出有效辩护。4.特殊的法律援助律师。“值班律师的辩护人化”作为改革思路，在目前看来可能有些理想化，更不宜进行推广，否则，对整个法律援助体系的冲击和压力难以估量与控制。对整个法律援助制度而言，值班律师制度发挥“雪中送炭”的功能，解决律师参与的全覆盖问题，实质地成为法律援助律师队伍的“主力”，先后为刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度的正当适用提供保障。而且，值班律师的法律帮助具有前期性，辩护律师的法律服务具有后期性，二者的相互衔接代表了今后的发展动向。

　　从以上讨论可以看出，目前对值班律师大体上形成了一些共识：1.作用场域主要是诉前阶段。这既是因为认罪认罚从宽案件的侦查阶段被弱化，而审查起诉阶段被强化，迫切需要实现控辩平等，也因为审查起诉阶段占据核心地位，自愿性审查、量刑协商等环节对审判阶段具有相当的影响力，因而，法律帮助的地位和作用被特别地凸现出来。2.身份地位较为尴尬。在目前的情况下，值班律师更多地是作为法律援助制度的组成部分，客观上发挥相当的公益功能，与辩护律师仍存在较大的差异。这也成为制约值班律师制度发展的主要瓶颈。3.职能作用相对有限。值班律师所提供的法律帮助主要是法律咨询，在保护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利方面作用相对有限。继而，强化值班律师的权利内容是必然趋势。

　　而对于值班律师的身份定位，理论界倾向于将值班律师定位为辩护人。如果值班律师不是辩护人，根据《刑事诉讼法》第106条的规定，或许只能归为新的诉讼参与人。值班律师应当作为辩护人的一种情形，没有必要围绕法律帮助、法律援助等进行文字考究。特别是随着认罪认罚从宽制度的“入法”工作已经启动，立法应明确值班律师的诉讼角色、功能定位，尤其是其与辩护律师、法律援助律师的关系，从而避免我国辩护制度内部的主体混乱与功能的紊乱。而从试点文件以及官方态度看，更倾向于将值班律师与法律援助制度相互联系在一起，值班律师并不具备辩护人的身份与地位，尤其是缺乏出庭辩护等权利。之所以出现这种对立，究其症结，可以归结为：1.值班律师的法律帮助具有局限性，使其无法按照“辩护人”的身份，全面地行使辩护权利。这严重影响法律帮助的效果，也引发了实然规定与应然需求之间的尖锐矛盾。2.如果将值班律师作为辩护人对待，则涉及《刑事诉讼法》中辩护制度的修改，也同样涉及我国法律援助制度的修正，相应的司法成本非常高。

　　笔者认为虽对值班律师的身份定位不能操之过急，但明确值班律师是否在“实然”上与辩护人无异，不仅事关值班律师制度的真实作用与效果，也成为左右值班律师未来定位的关键问题，更对认罪认罚从宽制度试点工作顺利进行以及人权保障的实现意义重大。

　　（三）“辩护人地位”评说

　　是否应将值班律师当作辩护律师对待并赋予其辩护权，是从值班律师产生后便一直存在的焦点问题，近期尤为突出。对此，理论上积极呼吁“值班律师的辩护人化”，但这种主张也面临不少制度上的难题。

　　对于这种看法，应作如下分析：1.应理清我国目前的辩护制度。《刑事诉讼法》第32条规定了委托辩护制度，即犯罪嫌疑人、被告人可以依法委托1～2名律师作为自己的辩护人，也可以自己依法行使辩护权。第33条首次在侦查阶段确定了辩护律师可以参与辩护，即在侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，犯罪嫌疑人依法有权随时委托律师作为自己的辩护人。这是一个巨大的进步。第34条对法律援助做出了规定，即因经济困难或者其他原因，犯罪嫌疑人、被告人未能委托辩护人的，犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属可以依法申请法律援助机构提供法律援助。经审查，对符合条件的，法律援助机构应当指派律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护。对于盲、聋、哑人或者是精神病人（尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力）没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。可能依法被判处无期徒刑或者死刑的，如果犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。另外根据《律师法》的规定，所谓“律师”是指依法取得律师执业证书，接受当事人的委托或者法律援助机构的指定，为当事人提供法律服务的执业人员。通过梳理，可以发现，我国严格区分了辩护律师中的委托律师与法律援助律师，同时对侦查阶段的律师辩护作出了严格的身份限定。与值班律师的现行规定予以对比可以发现，二者在诉讼权利、工作内容等方面的实质差异客观存在，不宜片面地加以否认。2.应理清对值班律师身份、地位的规定。《法律援助值班律师意见》第1条规定，犯罪嫌疑人、刑事被告人有依法获得值班律师提供法律帮助的权利，而且，公安机关、人民检察院、人民法院应当依法告知。对于犯罪嫌疑人、刑事被告人提出法律帮助请求的，或者其近亲属提出的，应当通知值班律师提供法律帮助，这也是人民法院、人民检察院、公安机关应当依法履行的职责。从该条的规定看，值班律师的法律帮助，具有一定的强制性、全覆盖性、官方性以及公益性，是一项常态性的做法。第2条规定，出庭辩护服务专属于辩护律师，法律援助值班律师无法提供。对于符合法律援助条件的，被追诉者可以通过法律援助律师提供辩护。据此可见，辩护律师和值班律师之间存在实质性的差异，法律援助值班律师无法提供出庭辩护服务，也必然意味着无法同等享有《刑事诉讼法》对辩护律师所规定的辩护权利。《法律援助值班律师意见》对值班律师是否可以出庭辩护的除外性规定，原则上将值班律师从辩护人的队伍中排除出去，同时也间接强化了二者的身份差异。3.应理清律师辩护全覆盖下值班律师的角色与作用。《律师辩护全覆盖办法》第1条规定，如果案件适用简易程序，或者根据刑事速裁程序进行审理，而且被告人并未委托辩护人，应当通知法律援助机构派驻的值班律师及时提供法律帮助，对此，人民法院应当切实履行和保障。这里有两点值得注意，并对值班律师的当前定位有一定的直接影响：一是仅限于适用简易程序、刑事速裁程序审理的案件，如此，其实与大部分认罪认罚从宽案件所适用的诉讼程序类型是一致或重合的。二是没有委托辩护人的，则法律援助机构派驻的值班律师应当及时提供法律帮助。在此规定下，值班律师与法律援助律师存在身份或功能的重合与叠加。由此可见，在现有的规定下，值班律师与委托辩护律师明显不同，尤其体现在辩护人的身份与法律帮助层面的实质差异。但现有的文件也并未明确值班律师的身份究竟是什么，只是强调了二者的差异，不免留下较大的缺憾。

　　根据以上分析，如果将值班律师的性质明确界定为“辩护人”或者“准辩护人”，既有助于解决值班律师定位不清的问题，也有助于解决值班律师实效不佳的问题。但是，“准辩护人化”的改革思路，可能会面临以下理论难题：1.“辩护人化”的值班律师应当享有哪些辩护权利，其辩护权利的边界应当如何划定。例如，阅卷权、会见权和调查取证权是辩护人了解案情的三项基本权利，也是辩护人为当事人提供有效辩护的基本保障，如果将值班律师“辩护人化”，那么，值班律师是否应当享有上述辩护权利，又应该在多大程度上享有这些辩护权利。2.“辩护人化”的值班律师与既有的法律援助律师之间的关系是什么。按照“准辩护人化”的改革思路，值班律师与法律援助律师之间势必会呈现某种趋同化倾向，如何从制度上协调二者之间的关系。3.“辩护人化”的值班律师与委托辩护律师的关系如何调处。具体来说，值班律师在值班期间能否接受服务对象的委托而直接转变为委托辩护人？如果可以，是否会造成值班律师将值班活动作为招揽案源的手段；如果不可以，值班律师又应当通过何种途径取得当事人的授权并据以行使“准辩护人化”的各项辩护权利。

　　（四）“法律援助律师”定位的解说

　　在法律援助管理中，有少数观点认为，值班律师与法律援助律师不同，不属于法律援助。这种观点显然有所偏失。应当承认，值班律师与法律援助律师在诉讼权利和职责上存在着较为明显的差别，但是，在基本属性上，却应当看到，像法律援助律师一样，值班律师也是一种国家为当事人提供免费法律援助服务的方式。具体而言，关于值班律师与法律援助律师之间的关系，应当注意以下两点：

　　第一，无论是从制度建构层面还是从价值理念层面，值班律师都处于法律援助制度的范畴之内。首先，从制度建构层面，不管是早期的值班律师还是现在的值班律师制度，都始终在我国法律援助制度的大框架下进行构建、发展与讨论，也始终由我国专门的法律援助机构进行统筹管理；其次从价值理念层面，值班律师制度完全符合法律援助制度的核心价值理念，包括当事人无偿获得法律服务（公益性）以及由国家承担相应的费用（国家责任）等；另外通过比较域外法律规定，值班律师制度也应当是法律援助制度的子制度，或理解为法律援助制度的一种。因此，我们应当旗帜鲜明地指出，值班律师制度从属于法律援助制度，是法律援助制度的一种具体表现形式，具有法律援助制度的一般性。

　　第二，在具体的职能定位与工作特征层面，相对于传统的法律援助律师，值班律师有其鲜明的个性特征。首先，值班律师制度的最大特点是应急性，即使某些按照相关规定不能成为法律援助对象的当事人，在来不及请律师却又确实需要律师帮助的情况下，也可以获得值班律师的帮助；其次，法律服务对象的不特定性是值班律师制度的另一大特点，不同于法律援助机构针对个案指派的法律援助律师，值班律师是被统一安排到看守所或人民法院采用值班方式随时为当事人提供法律服务的律师；再次，法律服务启动方式的被动性和工作方式的固定性也是值班律师制度的重要特征，法律援助律师会主动前往会见当事人，但值班律师则通常是被动等待当事人前来咨询，而且值班律师通常以固定时间和地点的方式接待当事人的咨询，而不是追踪、参与案件的整个诉讼流程；最后，也是最重要的一点，虽然值班律师有为当事人提供有效法律帮助的义务，但限于值班律师上述特定的职能定位和工作方法，他们无法如传统法律援助律师一般享有完整的辩护权利，无需也无力承担如传统法律援助律师一般有效辩护的义务。

　　简言之，随着值班律师制度的确立，我国法律援助制度也发生了根本性变化。即，国家提供法律援助服务的方式将由原来的一种方式转变为两种方式：一是针对特定紧急情形值班律师提供的临时性法律帮助；二是针对特定的法定情形法律援助律师提供的全面刑事辩护服务。其中，在相互关系上，法律援助律师提供的辩护服务是法律援助的基本形态；值班律师制度则是传统法律援助方式的必要补充，旨在弥补传统法律援助方式的不足或力不能及的地方。

　　三、我国值班律师制度的发展与完善

　　从实用角度看，鉴于值班律师的身份定位迟迟无法落定，我们不妨先将重点放在值班律师的诉讼权利及其保障这一重大问题上。当前，强化和升级值班律师的法律帮助内容，不仅可以切实回应现实需要，也有助于奠定值班律师的发展方向。

　　（一）关于《试点办法》的解读

　　根据《试点办法》的规定，认罪认罚从宽制度中值班律师的权利与义务得以基本明确，相比于刑事速裁程序的试点规定，有了如下一些较为明显的发展：

　　首先，关于值班律师的一般规定。根据《试点办法》第5条的内容，法律援助机构应当积极有效地提供法律帮助。在具体操作上，主要是通过设立法律援助工作站、派驻值班律师与及时安排值班律师等方式。看守所、人民法院应当为值班律师开展工作提供便利工作场所和必要办公设施，简化会见程序，保障值班律师依法履行职责。犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。犯罪嫌疑人、被告人有权知道其可以依法申请法律援助，公安机关、人民检察院、人民法院应当告知。符合应当通知辩护条件的，依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。根据《试点办法》第5条的规定，值班律师的选用、办公场所、工作内容、诉讼权利以及与法律援助机构指派律师的差异等内容，都已经有法可依。从中也可知，值班律师并无辩护律师所必备的阅卷权、调查取证权以及出庭辩护等权利。

　　其次，侦查阶段值班律师的权利和工作内容。《试点办法》第8条规定，在侦查期间，不仅要告知犯罪嫌疑人其享有的诉讼权利，也要告知认罪认罚可能导致的法律后果。同时，犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师对案件及其处理发表意见的，侦查机关应当听取。犯罪嫌疑人如果自愿认罪认罚的，侦查机关应当如实记录在案并附卷。得知犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的，看守所工作人员或辩护人、值班律师等案件处置的相关人员应当及时告知办案单位，而且应当以书面形式告知。对于侦查终结后移送审查起诉的案件，侦查机关应当在起诉意见中写明犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的情况。

　　再次，审查起诉阶段值班律师的权利和工作内容。根据《试点办法》第10条的规定，在案件的审查起诉期间，不仅要告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利，也要明确告知认罪认罚后可能导致的法律后果。对于指控的罪名及适用的法律条款，从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议，认罪认罚后案件审查适用的程序以及其他需要的情形，检察机关应当听取犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师的意见，记录在案并附卷。犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署具结书。《试点办法》第10条详细地规定了值班律师的工作内容，并聚焦在量刑协商环节。这是因为控辩之间围绕量刑展开的协商，是认罪认罚从宽制度的核心内容，也是最需要值班律师提供法律帮助，从而确保平等自愿协商和保障人权之处。

　　以上三条集中规定了值班律师在认罪认罚从宽案件中提供法律帮助的主要内容，尤其是侦查阶段与审查起诉阶段的权利与义务。此外，在审判阶段，值班律师直接或间接转化为“辩护律师”（委托或法律援助指派）的概率整体偏低，或者说值班律师并不必然全程参与认罪认罚从宽诉讼程序。因而，值班律师在审判阶段的作用空间和范围相对有限。

　　（二）值班律师法定职责的规定

　　在《试点办法》的基础上，两院三部联合印发了《法律援助值班律师意见》，就值班律师的法定职责作出了明确的规定。

　　《法律援助值班律师意见》第2条规定，法律援助值班律师的工作职责主要为：一是解答犯罪嫌疑人、被告人的法律咨询问题。二是引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属依法向法律援助机构申请法律援助，并依法帮助转交有关的申请材料。三是对于在认罪认罚从宽制度改革试点期间犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿认罪认罚的，为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等方面的法律帮助。值班律师依法对检察机关提出的定罪量刑建议发表意见。值班律师应当在场见证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书。四是依法代理有关申诉、控告侦查机关的刑讯逼供与非法取证等行为。五是法律援助值班律师目前不是辩护律师，犯罪嫌疑人、刑事被告人符合法律援助条件的，可以依申请或由办案机关通知由法律援助机构为其指派律师提供辩护，值班律师不能直接出庭辩护。六是法律援助机构交办值班律师的其他任务。从这些规定看，相比于《试点办法》，可谓更为详尽，也类型化地规定了值班律师全程参与过程中的工作职责。与此同时，该《法律援助值班律师意见》还特别强调，值班律师不能提供出庭辩护服务，从而明确了值班律师在诉讼法地位上显然有别于法律援助律师，不提供全面的刑事辩护服务。

　　另外，以《法律援助值班律师意见》为基础进行的一些地方探索值得关注。2018年2月，上海市高级人民法院、人民检察院、公安局、司法局发布了《本市开展法律援助值班律师工作的实施办法》，明确值班律师的七项工作职责，主要为：解答犯罪嫌疑人、被告人的法律咨询；犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助的，对其进行引导和帮助，以及转交申请材料；犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿认罪认罚的，提供程序选择、强制措施的申请变更等法律咨询与帮助，检察机关对犯罪嫌疑人的罪行提出定罪量刑建议的，应当依法提出意见，现场见证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书；对适用简易程序、刑事速裁程序的刑事被告人，在签署适用建议程序诉讼权利告知书时，进行现场见证；对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告；协助看守所开展对在押人员的法治教育；承办法律援助机构交办的其他任务。

　　（三）刑事诉讼法再修改的相关改革趋势

　　2018年《刑事诉讼法》再修改中，立法者拟于现行《刑事诉讼法》第34条之后增加一条关于值班律师的规定。根据全国人大公布的《刑事诉讼法（修正草案）》条文，修正后的《刑事诉讼法》拟增加第36条、拟修改后的第170条暨第173条规定：值班律师可以提供法律咨询，程序选择建议，代理申诉、控告，申请变更强制措施，对案件处理提出意见等辩护。同时，可以接受犯罪嫌疑人、被告人的约见，享有了解案件有关情况的便利等。

　　值得注意的是，《刑事诉讼法修正草案二审稿》“对值班律师的职责作了调整，将值班律师提供‘辩护’修改为提供‘法律帮助’，并删去‘代理申诉、控告’的内容。同时在相关条文中对人民检察院审查起诉案件听取值班律师意见、犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时值班律师在场作出规定。”对此，全国人大宪法和法律委员会相关负责人在作关于刑事诉讼法修正草案修改情况的汇报时解释说，“对一审稿中关于值班律师职责的规定，一些常委委员、地方、部门和社会公众提出，值班律师的职责与辩护人不同，主要是为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，这样定位符合认罪认罚从宽制度改革试点方案以及有关部门关于开展值班律师工作的意见要求，试点情况表明也较为可行。”

　　根据上述立法规定，笔者认为，立法者倾向于将值班律师作为一种特殊的法律援助形式，以区别于法律援助律师提供的全面刑事辩护服务。

　　（四）值班律师的法律帮助有效性之保障

　　处在改革和发展进程中的值班律师制度，在各方面都取得了显著成绩。例如，在制度建设方面，截至2016年底，全国共在2000多个看守所建立了法律援助工作站，一些省份实现了看守所、人民法院法律援助工作站全覆盖。又如，在实践中层面，为了集中听取犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人的意见，福州等地推行诉前的听证程序，而上海、青岛等地邀请值班律师旁听和监督检察官的提讯。这些探索对值班律师工作质量的提升有着积极的助推意义。

　　立足于《刑事诉讼法》再修改草案中关于值班律师制度的定位，为了充分发挥值班律师在认罪认罚从宽制度中的作用，切实提高认罪认罚案件的质量，保障犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性，笔者认为，应当注重从以下三个方面进行积极的实践探索。第一，充分发挥值班律师在刑事诉讼早期阶段的作用。以值班律师的法律咨询、程序引导、程序协助等基本功能为依托，积极畅通在押人员获得值班律师帮助的途径，切实保障在押的犯罪嫌疑人、被告人能够及时地获得值班律师的法律帮助。打通刑事辩护的“第一公里”。第二，积极探索值班律师制度与法律援助制度的有效衔接机制。如上所述，值班律师制度是法律援助制度的必要补充，而并非旨在取代传统的法律援助形式。因此，在司法实践中，应当积极发挥值班律师在协助在押犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助、获得法律援助方面的作用。以期通过值班律师的协助，帮助更多的在押犯罪嫌疑人、被告人主动行使自己的诉讼权利，在符合条件的情况下积极地提出法律援助申请，使我国法律援助事业的运转更加全面与高效。第三，扩大法律援助的范围，将更多刑事案件纳入法律援助的覆盖范围。具体而言：首先，在立法方面，通过完善刑事诉讼立法，逐步扩大法律援助的范围。扩大法律援助范围是四中全会决定确立的司法改革目标之一。其中，在刑事法律援助方面，目前的理想状态是将可能判处3年以上有期徒刑的刑事案件一律纳入“应当通知”指定法律援助的范围，提高重罪案件刑事辩护率。其次，在司法实践中，法律援助机构应当完善经济贫困标准的审查制度，积极提高法律援助申请的批准率。只有让更多的犯罪嫌疑人、被告人能够通过简便的程序即获得法律援助律师的刑事辩护服务，才能切实依法维护犯罪嫌疑人、刑事被告人的诉讼权利，加强人权司法保障，最终实现司法公正。